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完善區塊鏈和數字貨幣的中國之治
發布時間:2020-05-21    作者:胡繼曄    來源:北京社科網
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在2019年6月G20大阪峰會的數字經濟特別會議上習近平主席指出要共同完善數據治理規則,在政治局第十八次集體學習時指出:要加強對區塊鏈技術的引導和規范,要把依法治網落實到區塊鏈管理中,推動區塊鏈安全有序發展。這些重要講話為我國完善區塊鏈監管規則的制訂和法治化指明了方向。借鑒美國、日本、歐盟、亞洲等地對區塊鏈和數字貨幣的監管與立法,本文認為此前我國對數字貨幣“一堵了之”是不夠的,應當在監管沙盒內允許數字貨幣的發行和實驗,以市場化手段激勵區塊鏈的發展。區塊鏈和數字貨幣的企業資質需要審核并設定準入制度,按照金融屬性實施“穿透定性”監管,投資者準入則需要滿足投資者適當性原則。在國家層面設立區塊鏈和數字貨幣監管協調機構并分工實施。

一、區塊鏈與數字貨幣治理的國際經驗

目前,世界各國的貨幣基本上都屬于信用貨幣,而且貨幣的非現金化、數字化趨勢越來越明顯。而最早的加密數字貨幣比特幣基于區塊鏈技術,2009年誕生十年來漲了百萬倍,同時波幅巨大。2019年6月擁有近27億用戶的Facebook發布其加密數字貨幣“天秤座”(Libra)的項目白皮書,提出要建立無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施。不管是比特幣還是天秤座,由于穿越了國界,將對一國金融穩定產生重要影響,關于非主權國家發行的虛擬數字貨幣如何監管成為各國考慮的重要問題。

在美國,2017年12月美國商品期貨交易委員會允許芝加哥商品交易所及芝加哥期權交易所推出比特幣期貨。2019年10月,美國商品期貨交易委員會、金融犯罪執法網絡、證券交易委員會聯合發文,要求從事涉及數字資產活動的主體需履行反洗錢義務,并有根據《銀行保密法》打擊資助恐怖主義的義務。

在日本,2016年5月25日國會通過了《資金結算法》修正案并于次年實施,正式承認虛擬貨幣為合法支付手段并將其納入法律規制體系之內,從而成為全球第一個為虛擬貨幣交易提供法律保障的國家。此后通過了《關于虛擬貨幣交換業者的內閣府令》等配套行政法規。

在歐洲,2016年6月歐盟證券和市場管理局發布《分布式賬簿技術應用評估》報告,討論在證券市場使用區塊鏈技術,歐盟各國監管機構普遍遵循“技術中立”原則,按照金融本質而不是技術形式實施“穿透定性”監管。2018年5月25日,歐盟個人數據信息的《通用數據保護條例》全面施行,成為全球數字治理的標志性事件。德國聯邦內閣正式批準2019年6月宣布的區塊鏈戰略,明確了在金融領域確保穩定并刺激創新等五大領域的行動措施。

在亞洲,2017年8月新加坡金融監管局發布《澄清在新加坡提供數字代幣的監管立場》,表示數字代幣在新加坡的發行將受其監管。2018年5月泰國通過《數字資產皇家法令》,針對虛擬貨幣的交易監管內容與形式幾乎完全參照傳統的證券法。我國香港證監會于2017年9月發布《有關首次代幣發行的聲明》,若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征,則需接受香港證券法規監管。2019年10月,香港證監會發布《適用于管理投資于虛擬資產的投資組合的持牌法團的標準條款及條件》,為管理將虛擬資產作為投資組合的公司提供了法律指南。

G20是為保障全球金融體系的穩定而在2009年成立的,常設了金融穩定理事會FSB,2018年10月FSB發布《加密數字資產影響未來金融穩定的潛在機制》,認為加密數字資產具有潛在金融穩定風險,其底層的區塊鏈分布式賬本技術在證券結算、資產登記和普惠金融等方面有廣泛應用,同時由于其匿名特性,存在著欺詐投資者、洗錢、恐怖主義融資等問題。

可以發現,在區塊鏈和數字貨幣誕生的十年間,世界各國(地區)都認真應對,在主權國家范圍內對跨境流動的數字資產進行監管和立法,這對我國有重要的借鑒意義。

二、區塊鏈與數字貨幣監管的中國現實

由于數字資產在全球廣泛流動,一些國家如日本、德國、英國、澳大利亞、瑞典、印度、瑞士、韓國等均已宣布承認比特幣的貨幣地位,可以作為一種支付方式。在我國,2013年12月中國人民銀行等五部委發布了《關于防范比特幣風險的通知》,將數字貨幣認定為“特定的虛擬商品”,但同時禁止金融機構從事數字貨幣業務。

2017年9月4日,中國人民銀行、網信辦等七部委發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》,認定數字代幣發行本質上是一種未經批準非法公開融資的行為,一夜之間國內的數字貨幣開發平臺和交易商遷到境外。表面上看,我國雖然采取的是一種嚴厲禁止的態度,但實際上在一味地采取“堵”而非“疏”的態度之下,效果并不理想。一方面把潛在的數字經濟時代未來的騰訊和阿里趕出了國門,另一方面在國內需求不減的情況之下,諸多平臺依然以通過海外注冊的方式來繼續向國內用戶提供相關業務,使得與數字貨幣相關的金融活動處于監管真空狀態。

事實上,我國是數字經濟領域唯一能夠和美國抗衡的大國。聯合國貿易和發展會議2019年9月印發的《數字經濟報告》指出:美中兩國占了區塊鏈技術相關專利的75%,全球物聯網支出的50%,以及全球公共云計算市場的75%以上,占全球70個最大數字平臺市值的90%。而歐洲在其中的份額為4%。全球七個超級平臺—微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里占據了總市值的三分之二。在數字技術發展方面,世界其他地區遠遠落后于美國和中國。而根據中國人民銀行《中國普惠金融指標分析報告》,截至2018年末使用電子支付的成年人比例為82.39%,在全世界遙遙領先。中國數字經濟和電子支付一枝獨秀的實踐和只堵不疏的數字貨幣監管之間形成巨大的反差。

根據習近平總書記提出的“努力讓我國在區塊鏈這個新興領域走在理論最前沿、占據創新制高點、取得產業新優勢”,應當發揮我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優勢,在區塊鏈治理中體現“中國之治”,以疏為主,而非簡單的“一堵了之”。

三、區塊鏈與數字貨幣監管“中國之治”的著力點

首先要指導思想明確,加強對區塊鏈技術的引導和規范。區塊鏈技術和數字貨幣伴生,技術核心在分布式賬本和工作量證明機制。分布式賬本如同微信群里每個群友都有的搶紅包記錄賬,時間戳和金額根本無法更改,真正解決了“不做假賬”的問題。而工作量證明的最佳模式就是獎勵Token,即數字貨幣,這也是區塊鏈發展的激勵機制之源。一些“無幣區塊鏈”或許可以采取其他激勵機制,但正如企業家的激勵是盈利一樣,區塊鏈技術的規范中理應有數字貨幣一席之地。

其次是數字貨幣的監管問題。要把依法治網落實到區塊鏈管理中,則數字貨幣就是對于金融安全和創新能力的平衡。金融行業都應當有明確的準入門檻,既然基于區塊鏈的數字貨幣涉及金融,就必須明確準入門檻。區塊鏈和數字貨幣的企業資質需要審核并設定準入制度,自有資本需要滿足類似商業銀行資本充足率要求的相關規定,按照金融屬性實施“穿透定性”監管。投資者準入則需要參照證監會發布的《證券期貨投資者適當性管理辦法》要求,滿足一定條件的投資者(比如創業板投資)才可以參與投資。

第三是監管方式的創新??梢越梃b英國2015年開始試行的沙盒監管來監管數字金融資產。沙盒是監管機構設立的一種框架,使相關企業能在監督受控環境中,一定時期內對創新進行小規模的實地測試,享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。監管沙盒可以使監管機構與數字金融服務提供者之間更加開放和對話,也可以使監管機構能敏捷地修改和制定監管框架。立法和執法部門有必要在現行法律規則的基礎上牽頭制定相關區塊鏈準則,同時也要考慮如何將傳統的法律規則與現行的技術規則相結合,分別發揮法律規則與技術規則各自的優勢,將執行力與靈活性更好地結合起來。我國以支付寶和微信支付為代表的第三方支付在相對寬松的監管環境下已經成長為全球普惠金融的標桿,領先于全世界。在當今全球數字金融大發展的浪潮中,我國必須盡快建立國家級的數字金融監管沙盒,及時總結成功經驗和失敗教訓,為未來的立法和修法積累經驗。

第四是區塊鏈及數字貨幣監管機構的分工與協作。我國區塊鏈和數字貨幣的監管機構應當包括中國人民銀行、銀保監會、證監會、網信辦、工信部、公安部等部門。對區塊鏈和數字貨幣的監管應當汲取P2P的教訓,在發展之初就由這些部門協作制定統一的監管規則。由網信辦、工信部負責區塊鏈的技術標準和技術規則的執行,由人民銀行、銀保監會、證監會負責基于區塊鏈的數字貨幣的準入和監管規則的執行,公安部協助配合上述部門對不法行為進行懲戒,在區塊鏈和數字貨幣領域的監管中切實推進國家治理體系和治理能力現代化,真正體現出“中國之治”。

(本文系北京社科基金項目“新時代防范系統性金融風險研究”研究成果。作者系中國政法大學教授)


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